清代中期以来，随着城市户口、主要是内城八旗户口的迅速增殖，导致了一系列社会问题，因而提出了疏散八旗户口，控制城市人口规模的要求。清朝采取了将户口迁入与迁出相结合的政策，成功地调控北京城市户口及人口规模。
一、疏散北京内城京师旗人，减轻京师人口压力
“八旗甲兵，国家根本”的特殊政治地位，决定了旗下官兵经济生活待遇的优厚。旗人享受的优惠经济待遇，促进了京师旗人户口的增长，形成了“虽竭东海之正供，不足以赡”的局面，清政府的财政经济压力相当沉重。面对北京八旗“户口日繁，待食者众，无余财给之，京师亦无余地处之”的严酷事实，清政府筹措了各种疏散京师旗人，减轻京师人口压力的对策。
●建房城郊，移内城兵丁携眷分驻 随着京师内城旗人的迅速增殖，一般旗人的住房困难屡屡发生。清政府在内城挖掘住房潜力，紧缩官兵居住面积，并于内城空地建房赏住旗兵外，在内城八门外盖房建舍，令八旗官兵携家眷往居。自康熙历雍正至乾隆中，清政府于四郊建造营房累计达4万多间，派驻京师八旗子弟人口总计约8万余。
同时，清政府还逐步放松了对京师旗下官兵严格集中聚居的管理。政策法令的松弛，使京师八旗人口自发迁居外城及郊外者日众。至乾隆十八年(1753年)，移居正阳门等前三门外之满洲官员兵丁已有400余家。因内城房租昂贵，迁居郊外基地附近居住者就更多了。
清代中期，政府有计划地迁移京师八旗官兵户口并鼓励旗下兵丁及闲散户口自发迁居四郊的外城，在某种程度上缓解了京师旗人“京师亦无余地处之”的问题。
●增加直省驻防，迁移京师旗人于各地 面对京师八旗户口的不断增殖，仅仅依赖疏散内城旗人于郊外的措施，还不能从根本上解决京师旗下人口集中聚居，拥挤不堪的问题。对此，雍正、乾隆两朝，在实行上述措施的同时，还大大增加了驻防直省各地的京师八旗官兵的数量。当然，各地驻防并不始于雍乾两朝。顺治及康熙时期都有八旗官兵携眷被派往各地驻防。但那时的驻防系出于单纯的军事目的，以镇压和防范各地汉人的反抗。而到雍正、乾隆时期，也就是经康熙后半三十余年的休养生息，京师八旗人口迅速增殖之后，驻防的性质才发生了根本性的变化，明显地带有屯田兼疏散京师旗人于“辽阔”地方的性质了。
雍乾两朝共计迁出驻防官兵及家眷约计9万余人。显然，增加直省驻防的措施在解决京师旗人“京师亦无余地处之”的问题方面，又前进了一步。
●迁移京师八旗闲散人口于东北屯垦 雍正二年(1724年)，曾以京畿新城、固安官地341顷制为井田，令无业旗人屯种。这一开创性工作虽然在当时成效不大，但为后来迁移闲散旗人屯垦东北提供了经验。
雍正至道光四朝前后共迁移京师闲散旗人包括闲散宗室约2万人于东北及畿辅等地屯种。这一措施不仅在解决北京闲散旗人“京师亦无余地处之”的问题上，而且在解决政府“无余财给之”的问题上均取得了较前述措施更明显的进展。
●部分汉军旗人出族为民，占籍州县 康熙后期，即已准许部分汉军旗下壮丁“出旗为民”，但数量较少。至乾隆初，不仅汉军旗下壮丁，而且连同汉军八旗兵丁自身在内，均成为出旗为民、占籍州县的对象。
故在清代中期，主要是乾隆中的京师汉军八旗兵丁出旗为民，成为当时政府解决汉军旗人生计、减轻国家经济负担，将京师汉军八旗人丁户口散处州县的又一项重要措施，收到了与屯垦相一致的社会效果。
总体上考察，这些措施在解决清代中期京师八旗兵丁及闲散人口政府“无余财给之，京师亦无余地处之”的问题方面，发挥了积极作用，产生了良好效果。同时，大大减缓了京师八旗人口的增殖过程，成为清代中期之后减缓佐领增编甚或不再编设佐领的重要原因。因此，在当时的历史条件下，这些措施的制定和实施，应是北京城市发展史上一桩成功的创举。
清末，京师八旗人口的贫困化，迫使清政府进一步松弛以对京师旗人的禁锢，规定“八旗准出外贸易及在外寄籍”。且“准与该地方民人互相嫁娶”。对京师旗人“弛宽其禁，俾得各习四民之业，以资其生”的政策，不仅改变了京师旗人“不士、不农、不工、不商”，依赖国家粮饷生计的状况，而且也达到了疏散内城旗人，减轻清政府财政与经济压力的目的。
二、严禁流民占籍京师，限制了京师外城人口的机械增长
清代前期，由于民族压迫，京畿圈地，土地兼并及自然灾害等，即有大量破产农民等不断涌入北京，谋取生计。对这些流离人口，清政府视为极大危险，横加摈逐。清初，对京师无业游民采取逮回原籍的政策。雍正初重申，就食京师流民，清查口数，资送回籍。此后又规定，闲散游荡，立宜摈逐。惟候补、候造之人，读书之人，贸易生理之人，方可听其在北京居住。驱逐流移北京的所谓无业流民遂成为清代前期的长期政策。清政府虽以“肃清奉毂”为旗号，但实际上限制了外城人口的机械增长。直省人民不得入居京师，便滞留、占籍于宛、大二县。所谓“顺天大、宛两县，土著甚少，各省人民来京，居住稍久，遂尔占籍”，就是指此。禁止直省流民占籍北京，一方面限制了外城城市人口的机械增长，另一方面却加速了大、宛二县人口的机械增长。
三、限制致仕官员及胥吏寄籍京城，阻滞了京师外城人口的增长
康熙中期规定，凡京官革职、休致、解任，严催起程。后来虽对解任、休致、丁忧官有所其自便的宽容政策，但事实上囿于成例，即使留居京师，亦多占籍大、宛二县。故至乾隆中，“大、宛等县，多士云集，土著寄居，不免搀杂�！敝劣诟鞑吭貉妹攀槔�，五年役满考职后，即严催回籍；若潜匿京城或私自来京，均要问罪遂成为一项制度。这些出自政治原因的政策，同样阻滞了京师外城人口的机械增长。
乾隆中期之后，清政府限制直省人口占籍京师的政策明显改变。乾隆初，乾隆帝即曾指出，流民资送势亦有所难行，不如听其自为觅食谋生。这是清政府对资送流民问题认识上的重要变化。至咸丰中，据《清文宗圣训》载:“流民中谋生者，多系故土并无田庐依倚之人，而必抑令复还，即还其故乡，仍一无业之人耳”。据此推断，自乾隆中期开始，即逐步放松了对流民的追逐，也就造成了流民在京谋取职业，占籍北京外城的机会。当时，除京畿移民之外，来自山东、山西以至南京等地的谋生者颇多。因此，自乾隆中期之后，随着清政府限制政策的变化，移入北京外城的直省人口逐渐增多，至清末才得以达到30余万人。
(来源：北京日报理论周刊；作者尹钧科富丽分别为北京市社会科学院历史所研究员、副研究员)
