中央政府机构设置的数量及其在中央政府决策中的地位，应考虑到政府决策体制、组织形式、中央与地方关系等诸多因素的影响

　　文/于安(清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长)

　　作为市场经济国家中央政府机构设置数量的典范，美、法、英等发达国家中央政府的部门数据经常被引用，提出我国国务院工作部门设置可以参考它们。如果这样的话，那改变的就不仅仅是部门数量，而且会影响宪法规定的国务院决策体制。无论是中国还是外国，中央政府部门的数量受到部门种类、部门职能和决策体制以及其他因素的制约。

　　先看我国本届中央政府机构的结构和数量现状，国务院的机构分为8种：国务院办公厅1个，国务院组成部门28个(其中1个列入政府机构序列但不占用政府机构编制)，国务院直属特设机构1个，直属机构18个，国务院办事机构4个，国务院组成部门管理的国家行政机构11个，国务院直属事业单位14个，议事协调和临时机构27个(其中只有6个单独设立办事机构，其他均在前述其他机构中设立办公室或者承担具体工作)，另外有3个国务院办公室和1个国家局不列入政府机构序列也不占用政府机构编制。机构总数为104个，从绝对数量上看，我国的机构总数比较典型的发达国家来看并不是很多，行政管理体制的问题显然并不都可以归于机构设立上，以下分别从联邦制和单一制的两个国家结构角度进行分析。

　　美国联邦政府行政部门的结构分为五类，2007年它们的种类和数量分别是：总统直属机构16个(例如著名的美国贸易代表办公室和国家安全委员会)，行政部15个(例如国防部和财政部)，独立机构和政府团体64个(例如中央情报局和联邦储备局)，理事会、专门委员会和普通委员会74个(例如联邦登记委员会和国际宗教自由委员会)，准官方机构4个(例如美国和平研究院)，总共为174个。它们的机构分类标准显然与我国不同，不应简单类比。

　　法国是实行单一制国家结构和中央集权制的典型。法国中央行政机关包括总统及其总统府、总理及其总理府和直属机构(包括计划总署、原子能局和国家行政学院)、中央政府的各个部、咨询机构和独立机构。咨询机构最富法国传统特色并在法国政府决策中占据重要地位，例如著名的最高行政法院、最高司法委员会、最高国防委员会和最高公职委员会，分别由总统、总理、部长领导或者主持。法国独立机构是最具有时代特点和活力的中央行政机构，例如股票交易委员会、竞争委员会、法兰西银行、远程通讯规范管理局等。一个特别重要的发展是1982年《权力下放法》实施后发生的变化。地方权力的增强也相应地改变了中央政府的职能及其机构设置。

　　同样实行单一制的英国，现在的政府部共有22个，其中包括内阁办公厅及隶属于它的中央统计局、人事管理局和历史档案馆。除此之外还有：枢密院及隶属于它的委员会(例如著名的司法委员会)、独立机构等其他政府机构(例如中央新闻署和关税与货物税局)、半政府机构(由政府举办完成政府任务的半私营性组织)。将各类机构全部加起来，数量仍然可观。

　　由此来看，中央政府机构设置的数量及其在中央政府决策中的地位，受到历史和现实诸多因素的影响，这是我国实行大部门体制所应当关注的。

　　一是政府决策体制。美、法、英等国，无论是实行总统制、半总统制还是责任内阁制，多数部长需要正式参加或者参与政府的决策，部门的数量客观上不能太多。相比之下，我国国务院多出了一个由政府正副首脑组成的常务会议，部长参加的全体会议极少举行，这一体制的宪法设计本来就是以数量众多的部门为假设前提的。如果将我国中央政府的组成部门数量减少到20个以内，就涉及全体会议和常务会议的合并等。

　　二是政府组织形式。西方国家中央政府实行大部门集中体制，是与分散的多样化行政性组织相互依存的。管制现代产业和提供公共服务都需要有新的行政性组织形式。美国自19世纪末引入独立机构制度后，英国和法国先后效仿并日益普遍化。20世纪后期行政改革以来，行政组织多样化更呈趋势性发展。我国现在关于大部门体制讨论对此涉及较少，似乎更注重和强调传统的科层制组织的地位和作用。

　　三是中央与地方关系。实行单一制的法国和英国，中央政府部的数量日益减少并逐步稳定下来的原因之一，是进行行政改革向地方下放权力或者扩大地方自治的范围。如果我国让地方政府承担更多的执行性职责，中央政府集中于决策和监督，实行大部门体制的条件就会现实得多。首先应解决我国从中央到地方县级政府实行上下一般粗的“桶形”体制。它忽略了各级政府对同一事务管理分量上的差别，部门权限冲突损失了行政效率也提高了协调成本。这一体制的形成既有部门管理的传统惯例，更有行政组织法的规定，所以改变这一体系还是要从修订立法入手。